Voorgestelde FATF-maatregelen hebben verstrekkende consequenties voor crypto, privacy in gevaar?

Vorige week vond in Wenen een bijeenkomst plaats waar door de FATF gesproken werd over witwasmaatregelen rondom cryptrovaluta. Of breder gesteld: ‘virtuele valuta’ en ‘virtuele assets’. Vorig jaar oktober zijn er maatregelen voorgesteld die grote consequenties kunnen hebben op de cryptowereld en de levensvatbaarheid van publieke cryptocurrencies.

Om beter te begrijpen hoe dit zit, duiken we eerst de wereld in waarin witwasregels tot stand komen. We nemen in dit nieuwsbericht wat uitgebreider de tijd om uitleg te geven. Een kop koffie kan geen kwaad.

Financial Action Task Force (FATF)

“De Financial Action Task Force (FATF), opgericht in 1989, is een intergouvernementele task force die zich bezighoudt met de bestrijding van witwassen en de financiering van terrorisme”, lezen we op de website van De Nederlandsche Bank.

Deze organisatie is opgericht door de Groep van Zeven (G7) in 1989. Een jaar later kwam de FATF met 40 — toentertijd nog vage — aanbevelingen om de strijd aan te gaan met witwaspraktijken. In het boek ‘mad money’ schrijft Susan Strange dat de FATF “een lege huls is waarmee de G7 de schijn wekt dat het iets doet als antwoord op internationale illegale praktijken”.

Wat begon als obscure groep met discutabele inbreng, is tegenwoordig één van de machtigste regelgevende organen ter wereld. In 2009 werd de FATF door de G20 bestempeld als “fundamentele instelling voor een nieuwe wereldwijde financiële (regelgevende) architectuur”.

Momenteel heeft de FATF 38 landen, waar Nederland er één van is. Rekenen we ook aangesloten regionale organisaties mee, loopt dat aantal op tot 180. Ook organisaties met directe invloed op geldstromen zijn betrokken, waaronder de Europese Centrale Bank, de Verenigde Naties, en andere invloedrijken.

Aanbevelingen en zwarte lijsten

De FATF-aanbevelingen zijn in de (financiële) wereld inmiddels een begrip. Het zijn er veertig, en de laatste versie ervan stamt uit 2012. Middels amandementen worden die aanbevelingen door de tijd heen aangepast. Dat is de afgelopen jaren 9 keer gebeurd. De laatste keer in oktober 2018, het moment waarop discutabele maatregelen rondom cryptovaluta zijn geïntroduceerd.

Het woord ‘aanbeveling’ klinkt zachtaardig, maar in de praktijk worden ze behandeld als opgelegde regels. De leden hebben namelijk met elkaar afgesproken dat wat er door de FATF als (definitieve) aanbeveling wordt aangenomen, omgezet moet worden in lokale wetgeving. Je kunt de FATF zien als internationale regelgever die lastig ter verantwoording geroepen kan worden.

De FATF is geen toezichthouder. Het kan dus geen formele straffen of boets uitdelen. Om er toch voor te zorgen dat FATF-leden zich aan de regels te houden, hebben de deelnemers met elkaar afgesproken om elkaar te controleren. Ze onderwerpen zichzelf aan een evaluatie.

Een team van diverse experts uit andere FATF-lidstaten beoordeelt tijdens een evaluatie het systeem dat het betreffende land heeft opgezet ter bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering. Eén keer raden waar dat systeem aan moet voldoen? Juist, de aanbevelingen van de FATF.

De uitkomst van zo’n evaluatie wordt als belangrijk gezien. Het levert namelijk een risicoprofiel op. Voldoet het beleid niet, komt het land op een zwarte lijst te staan van ‘hoog-risico’ en ‘niet-coöperatieve’ landen. En dat levert reputatieschade en slechte kredietscores op.

Maatregelen rondom cryptovaluta

Nu je weet hoe de FATF werkt, is het tijd om naar de voorgestelde maatregelen rondom cryptovaluta te kijken. Die gaan over de verplichting om risico’s te kunnen identificeren, over registratie en licenties, en dat een competente toezichthouder zich erover ontfermt.

Het meest vergaande voorstel vinden we terug onder de noemer 7b. Daarin staat dat aanbeveling 16 óók toegepast moet worden op aanbieders van virtuele valuta (de zogeheten ‘VASP’ — Virtual Asset Service Provider). Zonder de hele ‘wettekst’ te citeren, komt het neer op het volgende.

Landen moeten ervoor zorgen dat VASPs iedere transactie vergezellen met alle noodzakelijke informatie over afzender én de begunstigde. Die informatie moet naar alle betrokken tegenpartijen verzonden worden, én moet afgegeven kunnen worden indien autoriteiten daar naar vragen.

Landen moeten er bovendien voor zorgen dat VASPs die transacties ontvangen alle gegevens van afzenders verkrijgen en bewaren.

Laat het even bezinken.

Het leidt tot allerlei vragen. Hoe kan bijvoorbeeld een exchange controleren of informatie van een begunstigde ‘accuraat’ is? Hoe kan een transactie door de tegenpartij geweigerd worden als deze gegevens onjuist blijken te zijn? Hoe kunnen persoonsgegevens op een privacyvriendelijke manier bij een transactie worden opgeslagen?

Een oplossingsrichting is om één groot wereldwijd netwerk op te tuigen die de communicatie tussen VASPs faciliteert en waarop de gehele transactiegeschiedenis wordt opgeslagen. Een soort interbancair netwerk voor financiële communicatie... SWIFT wellicht?

Onverwacht?

Wat de FATF heeft gedaan, zijn bestaande regels voor conventionele banktransacties toepassen op de cryptowereld. Een digitale (en decentrale) economie die anders functioneert. De voorgestelde maatregelen moeten de grip daarop vergroten: anonimiteit wegnemen, en centrale supervisie toevoegen. Allemaal onder de vlag van witwasmaatregelen en het risico op het financieren van terrorisme.

Onverwacht is het niet. Onlangs zagen we de VS de eerste stappen zetten om deze aanbevelingen in de praktijk te brengen. Toezichthouder FinCEN heeft ‘toevallig’ uitgelegd hoe bestaande regelgeving toegepast moeten worden op de cryptomarkt — conform het nog niet aangenomen voorstel van de FATF.

Discutabel

De FATF is verre van onbesproken. Het functioneren ervan wordt met enige regelmaat ter discussie gesteld, en regelmatig uitgebreid onder de loep gelegd door (onafhankelijke) onderzoekers.

In 2003 stelde Simmons dat de FATF een vehikel is van de Verenigde Staten om een door hen beoogd systeem aan de wereld op te leggen, zonder daar de kosten voor te hoeven dragen. In 2009 stelde Jojarth hetzelfde. Jakobi stelt dat de VS zich zo in het centrum van wereldwijde geldstromen plaatst en beschrijft de ‘Gramscian strategy’ — een manier om anderen de eigen voorkeuren over te laten nemen.

En hoe effectief zijn die aanbevelingen eigenlijk?

In een onderzoeksrapport dat gepubliceerd is in het tijdschrift ‘Crime, Law, and Social Change’ (mei 2018) stelt de auteur een Duitse ambtenaar de vraag waarom FATF-leden niet geblacklist willen worden. Het antwoord: “Angst”. 

Uit onderzoek van Sharman blijkt dat “het moeilijk is om het effect van de blacklist te bewijzen, maar de stemming onder overheidsfunctionarissen is dat op de blacklist staan schade veroorzaakt.” De bovengenoemde Duitser bevestigt dat: “het wordt simpelweg geloofd”.

Als we naar de feiten kijken, zien we dat de ‘straf’ die de FATF uitdeelt ineffectief is. Banken publiceren hun eigen witwasmaatregelen niet (bron), de waarde van valuta van landen die op de blacklist staan daalt niet (bron), en zelfs de BIS komt tot de conclusie dat “blacklists onvoldoende verschil maken” (bron).

Hoe verder?

Afijn, genoeg over de werking van de FATF. Hoe nu verder? Wat gaat er concreet gebeuren? Kunnen cryptovaluta blijven functioneren?

Wat die laatste vraag betreft: ja, maar de impact op de infrastructuur om cryptovaluta heen is mogelijk gigantisch.

In Nederland komen de FATF-aanbevelingen via Europese richtlijnen het Nederlandse wetboek in. In oktober 2017 werd bijvoorbeeld de ‘vierde anti-witwasrichtlijn’ besproken, waarin bovengenoemde maatregelen zijn opgenomen voor conventionele banktransacties.

Je kunt er vergif op innemen dat ook dit voorstel na adoptie door de FATF in Nederland in effect treedt. Het plan van de FATF is om de voorgestelde maatregelen in juni definitief aan te nemen. Een lichtpunt(je) is dat de hierboven besproken paragraaf 7(b) nog ter discussie staat. De mogelijkheid om erop te reageren is inmiddels gesloten, maar mogelijk wordt de impact ervan nog verkleind.

Gek genoeg is tussen oktober en nu relatief weinig over naar buiten gekomen, ondanks de enorme impact. Cryptovaluta zijn voor veel organisaties nog een ver-van-hun-bed-show, en dat zorgt voor een ogenschijnlijke impasse:

Ja, we hebben het gezien. Het ligt een beetje buiten onze directe expertise, maar bij @Bitonic zitten ze er scherp op: https://t.co/pp6Xq01hbD

— Bits of Freedom (@bitsoffreedom) May 15, 2019

Vanuit Nederland neemt Bitonic (waarvoor hulde!) deel aan een groep organisaties die opkomt voor de belangen van de cryptowereld. Zij hebben een tegenvoorstel gedaan waarin een aantal verplichtingen worden geschrapt, zodat de aanbevelingen beter passen bij hoe cryptovaluta werken.

We gaan hier zeker meer over horen (en schrijven). Hoe de aangepaste FATF-aanbevelingen eruit komen te zien, is nog afwachten. Zou het zoals nu voorgesteld is doorgevoerd worden, gaat de implementatie ervan zeker problemen geven. Zelfs in het huidige centrale bankwezen blijkt die lat nog te hoog te liggen.