De toekomst van ons geld staat op het spel

Voordat we vooruitkijken naar het debat dat vanmiddag op de planning staat, eerst een schets van de voorgeschiedenis. Om de woordenstrijd te kunnen volgen is het immers belangrijk om de lijn in de relevante thema’s te kennen.

Betalen versus bewaren

Transport is iets anders dan opslag; betalen is iets anders dan bewaren

Een heel belangrijke eerste stap in deze discussie is om te onderkennen dat betalingsverkeer en bankieren niet inherent aan elkaar verbonden zijn. We denken in Nederland dat het zo is omdat banken en Postgiro (PCGD) samen heel lang een monopolierol hadden in betalingsverkeer. Wie de geschiedenis bekijkt, ziet dat het betalingsverkeer voornamelijk in handen van de overheid is geweest. De fameuze Amsterdamse Wisselbank is in die context een lichtend voorbeeld.

In feite bestonden er twee business modellen: kassiers boden veilig bewaren en betalen aan tegen zekere kosten en bankiers gaven leningen uit met het in bewaring gegeven geld, met rente als beloning. Na diverse regelgevende ontwikkelingen werd de rol van kassiers geminimaliseerd en bleven alleen de banken over, waaronder De Nederlandsche Bank voor cashbetalingen.

Halverwege de negentiende eeuw werd de depositobank uitgevonden. Vanaf het begin van de twintigste eeuw hebben deze banken zich met betalingsverkeer bemoeid, maar zijn er niet echt goed in geworden. De PCGD en Gemeentegiro waren de innovatoren – de fintechs van die tijd – die de banken noodzaakten mee te gaan. Dit veranderde op het moment dat de Postbank geprivatiseerd werd.

Beschermende regels

Overheid trekt zich terug uit betalingsverkeer; regels nemen publieke borging over

De overheid kan, door actief aanbieder te zijn op een markt, specifieke publieke waarden beschermen. Zo garandeerde de overheid lange tijd de beschikbaarheid en prijsstelling van contant en giraal betalingsverkeer in Nederland door eigenaar te zijn van Postgiro en De Nederlandsche Bank. Met de privatisering van de Postbank en de afnemende rol van cash in de samenleving is deze vorm van bescherming niet langer vanzelfsprekend.

Het gat dat is ontstaan, is opgevuld met een hele waslijst aan regels, zoals de Payment Services Directive, Europese richtlijnen, en eisen aan de beschikbaarheid van betalingsverkeer. De overheid wendt haar invloed als aanbesteder en gebruiker van betalingsverkeer echter slechts in beperkte mate aan voor het behartigen van publieke doelen. Een gevolg is dat de directe overheidscontrole op het geldverkeer steeds verder afneemt.

Sluitstuk in dit verband is het beëindigen van de mogelijkheid voor particulieren om een rekening aan te houden bij De Nederlandsche Bank. Dat gebeurde in 1999. Met het einde van die faciliteit, werd het in Nederland onmogelijk om een volledig gewaarborgde rekening te hebben.

Geld en schuld

Financiële crisis brengt reflecties en polarisatie over geld en schuld

De kredietcrisis (2008) bracht de werking van ons financiële systeem onder de aandacht van het grote publiek. Er barstten in economische kringen én ver daarbuiten grote discusies los rond het overmatige gebruik van schulden in onze economie. Het principe van geldschepping met een monopolie bij banken werd bekritiseerd. Bitcoin ontstond, een peer-to-peer munt met beperkte monetaire basis, wat in zichzelf tot een verdere popularisering en democratisering van het denkwerk over geld leidde. Alle 17 miljoen mensen die verstand hebben van voetbal dachten ineens ook verstand van geld te hebben. Tal van alternatieve visies en complottheoriëen gaan zij aan zij met nuchtere beschrijvingen en voorstellen. Het maakt dat het voor burger én politicus volstrekt onmogelijk werd om feit en fictie van elkaar te onderscheiden.

De discussies over geld en schuld polariseren tot een ‘ik heb gelijk’-wedstrijd die met verve in het nieuwe medialandschap wordt uitgespeeld. Er is natuurlijk ook nog verontwaardiging over bonustrekkende bankiers, slapende toezichthouders en potverterende Grieken. Iedereen met een enigszins goed klinkend verhaal over veranderingen in geldstelsels vindt snel gehoor. Dat sommige revolutionaire voorstellen – denk aan het beheersen van de geldhoeveelheid neerleggen bij een aparte unit van het Ministerie van Financiën – het feitelijk equivalent zijn van de huidige institutionele verhoudingen is aan weinigen besteed.

Vergaderstukken

Sustainable Finance Lab, Depositobank, Ons Geld, Alkaya, WRR

In Nederland zijn verschillende discussieclusters ontstaan.

1. Het Sustainable Finance Lab (SFL) onderzoekt oudere oplossingen voor veilig bankieren en neemt eerdere plannen uit de jaren dertig onder de loep. In 2013 adviseerde SFL om de publieke infrastructuur rond bankieren beter en apart op te zetten. Dat was onderdeel van politieke discussies die toentertijd de revue passeerden.

2. Een aantal partijen, onder de noemer Stichting Full Reserve Banking, onderzoekt actief of een private depositobank kan worden opgericht onder de regels van elektronischgeldinstellingen of special purpose-bankieren. Het doel is een bank te maken waar het geld van klanten veilig gestald is bij de Europese Centrale Bank (ECB). De groep vindt een onwillig Ministerie van Financien en DNB op zijn weg die zich – in mijn ogen ten onrecht – beroepen op onmogelijkheid onder Europese regelgeving. In een artikel op Follow the Money legt scheidend voorzitter Richard van der Linde uit welke tegenwerking van DNB en Financiën ze op hun weg vonden. Veel energie werd besteed aan het op dit punt mobiliseren van de politiek, maar dat leverde nauwelijks effect op. Reden genoeg om er een punt achter te zetten.

3. Kamerlid Alkaya van de SP laat het er niet bij zitten. Nu zelfs een motie van de voltallige Tweede Kamer over een private depositobank is gestrand op de weerstand bij Financien en DNB, gaat hij verder op met de gedachte om een publieke spaar- en bewaarbank op te richten. Hij stelt een initiatiefnota op, maar een deel van de discussie raakt vermengd met de mediageniekere bonusophef rond ING-bestuurders. Dat neemt niet weg dat hij met veel verve de kar vanuit de politiek blijft trekken.

4. Een acteursgroep, de verleiders, weet op pakkende wijze de sociale dynamiek rond de financiële sector weer te geven in theaterstukken. Het publiek wordt meegenomen in een voorstelling waarin geldschepping wordt uitgelegd en toegelicht. Het thema staat nu op de agenda en dankzij mediabereik komt het tot een burgerinitiatief: Ons Geld. Dat slaagt erin de discussie over geldschepping te politiseren. Enige mate van complotdenken is het initiatief niet vreemd en het inhoudelijke kaf is niet écht gescheiden van het koren. Maar er gaat een onderzoek komen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), dus vol spanning wordt afgewacht waartoe dat leidt.

5. De WRR kreeg opdracht om een nadere studie te doen naar geld en schuld, in het verlengde van het burgerinitiatief. Het rapport werd begin 2019 gepubliceerd en bevatte veel goede beschouwingen over geld en geldschepping.

Helaas was het inhoudelijk-analytische deel in het WRR-rapport over betalingsverkeer ronduit zwak. Er kwam uit dat, ondanks een buslading aan Europese en Nederlandse regels over betalingsverkeer, de publieke belangen onvoldoende geborgd waren. En waar iedereen zat te wachten op de vraag of die depositobank er nu wel of niet kon komen, bleef het daarover oorverdovend stil. Tot dat praktische niveau daalde de WRR in alle beleidswijsheid niet af. Ook suggereerde de WRR ten onrechte dat experimenteren met nieuwe vormen van geld zou neerkomen op grote systeemschokken en daarom af te raden was. Het rapport bleef in een terughoudende modus hangen.

De reactie van de overheid op het WRR rapport was teleurstellend. Financiënminister Hoekstra greep de opmerkingen over het gevaar van experimenten aan om vooral niet te veel wijzigingen in gang te zetten. Verder herverpakte Financien de al lopende beleidsonderwerpen op zo'n manier dat het leek alsof ze met de WRR aanbevelingen aan de slag gingen. De publieke depositobank wordt als alternatief afgewezen, want 'het gaat nu met bestaande private oplossingen prima'. Maar het idee van digitaal centralebankgeld; ja, dáár zou nog eens onderzoek naar gedaan moeten worden door DNB. Het onderwerp werd op deze manier weer twee jaar de toekomst ingeslingerd.

Politiek aan zet

In de context van de depositobank was de politiek nu aan zet. De zogenaamde belemmeringen zijn, bij nadere beschouwing, vooral virtueel. In dit ESB-artikel wordt het WRR-rapport verdiept op het punt van betalingsverkeer en veilig bankieren. De strekking: er zijn drie routes denkbaar om een depositobank op te zetten. De politiek hoeft slechts te kiezen welke zij de voorkeur geeft.

• Route 1 is om de bank vorm te geven als publieke instelling, bijvoorbeeld onder de vlag van het Ministerie van Financiën.
• Route 2 is gebruikmaken van de Europese constructie van diensten van algemeen belang. In dat geval wordt een publiek belang uitbesteed aan een private entiteit.
• Route 3, een volledig private opzet, is mogelijk door correcte interpretatie van Europese regels door DNB. We kunnen dan simpelweg bestaande oplossingen uit andere landen kopiëren.

Opmerkelijk is overigens dat Hoekstra in zijn analyse het digitale centralebankgeld niet ziet als een variant van de publieke borging van veilig betaalverkeer. Er is principieel weinig verschil tussen DNB die digitale munten uitgeeft, of het Ministerie van Financien dat digitale rekeningen aanbiedt.

Libra

Kanteling van de perceptie van digitaal centralebankgeld

In de zomer van 2019 kwam de aankondiging dat Facebook de wereldheerschappij ook monetair wilde doen gelden met een eigen nieuwe rekeneenheid en munt: de Libra. Op dat moment schrokken de centrale banken wakker. Waar men eerder digitaal centralebankgeld vooral als spielerei en theoretisch concept had gezien, drongen er twee stukken besef binnen aan het Frederiksplein.

Ten eerste was geleidelijk duidelijk aan het worden dat de afname van contant geld veel te ver ging. Zelfs uit Zweden kwamen signalen dat het toch zinvol zou zijn om een strategische reserve contant geld te hebben, omwille van continuïteit en ook om geopolitieke redenen. Inmiddels heeft DNB samen met het Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer nadrukkelijk de lijn ingezet om contant geld in de lucht te houden, maar offline te gebruiken digitaal centralebankgeld zou daar zeker aan toegevoegd kunnen worden.

Ten tweede maakte Libra aan centrale banken duidelijk dat er een wereldwijde wedstrijd gaande is rond digital currencies. Een van de logische ontwikkelingen van goedkopere techniek is dat iedereen zijn eigen geldsysteem kan maken. En als je een wereldwijd netwerk hebt, zoals voor Facebook, Google en Apple geldt, dan kun je gewoon je eigen munt maken en die in je digitale ecosysteem opnemen als dominante valuta. Over de dynamiek rond Libra schreef ik diverse blogs, maar wie het brede plaatje wil zien, doet er goed aan het boek The Currency Cold War van Dave Birch te lezen.

Birch beschrijft hoe de Chinese centrale bank het verst op weg is om de wedstrijd rond een wereldwijd omvattende digitale munt te winnen, niet in de minste plaats omdat de overheidssetting in China het mogelijk maakt om private partijen te forceren die digitale munt te gebruiken. Libra is in dat verband een tegenzet vanuit de private sector, met een VS-kleur en dan is het opeens logisch waarom ook Europa niet kan achterblijven, zoals ook uit deze ECB-speech blijkt.

In Europa ligt de bal bij de ECB om het digitale geld te ontwikkelen terwijl financiële toezichthouders en autoriteiten hun best doen om Facebook en andere bigtech-partijen af te remmen. Hun marktbereik is te groot, is het heersende sentiment, dat onder andere draait om het systeemrisico dat zo’n onafhankelijk monetair ecosysteem zou inbrengen. Maar in algemene zin is deze trend onvermijdelijk. Allerlei spelers, groot en klein, zullen en kunnen hun eigen geld- en betaalsysteem maken en dat maakt de vraag des te prangender: wat doen we in Nederland?

Kamerdebat

Over toekomst van geld...

Ik verwacht dat in het kamerdebat verschillende gezichtspunten aan de orde zullen komen. Daarbij moet bedacht worden dat door de introductie van Libra de hele positionering van digitaal centralebankgeld in een ander kwadrant is komen te staan. Waar Hoekstra eerst de follow-up van het WRR-rapport in de wachtstand wilde zetten, wil DNB nu maar al te graag in Europees verband meedoen met de ontwikkeling van het ‘nieuwe’ geld. Daarmee zal Hoekstra vast goede sier maken: wij als Nederland doen actief mee aan de discussie, zijn relevant, en zetten alles op alles voor een goede oplossing.

Dient de overheid niet zelf waarborgen te bouwen, bijvoorbeeld door zelf uitgever te worden en een publieke bewaarbank op te richten? Mijn vermoeden is dat deze vraag afgehouden wordt met een beroep op de Europese ontwikkeling en het Europese kader. Maar dat is, zoals bij alles wat rond financiële innovatie vanuit het Ministerie van Financiën komt, een gelegenheidsargument. Eerst hebben DNB en Financiën de depositobank onmogelijk gemaakt, ondanks dat Europese regels de ruimte boden voor die innovatie. En nu zou het wachten zijn op de ECB?

Laten we onthouden dat er in Nederland een wet rond afwikkelsystemen in effect gekomen is, waarbij bewust gekozen is voor Nederlandse regelgeving. Er was simpelweg geen Europese wet. Er is bij de vereisten rond cliëntonderzoek voor rekeninginformatiediensten (zogeheten Dienst 8 van PSD2) ten onrechte in Nederland voor een kostbaar vergunningsregime gekozen, in plaats van een registratie. Bij de wwft-regels voor crypto is dat ook weer gebeurd. De bottom line: het Ministerie van Financiën draait er de hand niet voor om, om Nederlandse eigenheimers te bakken, los van Europa. Financiën is vooral de spreekbuis van DNB geworden en behartigt niet uitsluitend de belangen van de Nederlandse samenleving en burgers. Het fiasco rond kindertoeslagen laat daarbij zien hoe 'pragmatisch' het Ministerie weet om te gaan met haar informatieplicht naar de Tweede Kamer.

Al met al zal Hoekstra zich met grote verhalen, gebaren en toezeggingen door het debat loodsen. Het parlementaire debat zal, bij gebrek aan technisch inzicht, niet in staat zijn om bloot te leggen dat men feitelijk met een woordvoerder van DNB staat te praten en niet met een Minister van Financiën die zich van zijn ambtelijke rol en verantwoordelijkheid bewust is ook DNB terug in de hoek te zetten als het nodig is.

In het tweede deel van het debat verwacht ik dat vervolgens alle partijen in allerlei politieke kleur over het oplossingsvoorstel van Alkaya heen gaan vallen. Coalitielijnen worden getrokken en een echt Nederlandse route richting een nationale spaar- en bewaarbank, in welke vorm dan ook, blijft dan ver buiten bereik.

We doen een plas...

Kortom, dit wordt een debat van: we dronken een glas, deden een plas, en alles bleef zoals het was. Met een hoop lawaai en ruis eromheen. Want de recente geschiedenis leert ook dat zelfs als je als Tweede Kamer een motie aanneemt om te voorkomen dat er fintechs geraakt worden met hoge administratieve lasten, de minister gewoon verstoppertje speelt en toch gewoon doet waar hij zin in heeft.

Maar.. dat is weer een ander verhaal.